对中国共产党的领导地位和作用，序言只是作为历史过程来表述是不够的，应在宪法中庄严地作出明确的规定。
这种反思产生的积极一面，用邓小平1978年12月13日在中央工作会议上讲话的标题，叫做解放思想，实事求是，团结一致向前看，就是继续在中国共产党的领导下，坚持马列主义毛泽东思想，走社会主义道路，将全党全国的工作重心转移到四个现代化建设上来。而在1986年同省级人大常委会负责人的谈话中，彭真在说完党的领导不是简单地由党下命令后，又紧接着说：党对党员是要下命令的，但对人大、政府不是靠直接下命令。
[34] 1982年宪法修改档案。[84] 项淳一：《关于学习宪法的几个问题》。虽然此前由胡乔木具体负责宪法的修改工作，但根据邓小平的安排，彭真早在1979年主持七个重要法律的制定和修改时，就已经着手考虑宪法的全面修改了。 三、党的领导方式和法律效力 关于党的领导方式问题，前文实际已有涉及，但这里仍有进一步展开的必要。如前所述，彭真对胡乔木有关党的领导方式的设想，曾批注：靠正确、不靠命令。
但不写序言又出现了党的领导只能写进具体条文中的问题。进一步分析就会发现，抓住和实现了彭真所说明的立宪原意，在认识上，本文第三部分所述宪法制定后对党的领导的理解的分歧，包括长期以来对这一问题的各种不同观点，都会得到统一。如在云顶山慈云寺诉金堂县云顶石城风景管理处违法收费案中，法院认为：金堂县云顶石城风景管理处虽然属于事业法人而非行政机关，但根据《四川省风景名胜区管理条例》第36条第1款关于‘风景名胜区必须设立管理机构，并赋予行政管理职能的规定，及金堂编委的文件，其履行着管理云顶石城风景区的行政管理职能，因此，被告是依法规、规范性文件行使行政管理职能的组织，是行政诉讼适格主体。
如《城镇燃气管理条例》第17条第2款规定：燃气经营者应当公示业务流程、服务承诺、收费标准和服务热线等信息，并按照国家燃气服务标准提供服务。经营性的建筑物按用地临路长度每侧每米收取道路改造受益费3000元。[25] 收取使用费的要件是：(1)存在具有特定管理或者服务关系。对道路改造临路沿线今后新建设的建筑物按标准收取道路改造受益费，道路两侧红线外50米、交叉口(或广场)半径100米范围内的征收标准为：非经营性的建筑物按用地临路长度每侧每米收取道路改造受益费1500元。
[29]这一观点认为特许费不符合征收的特征是正确的，但是，把特许看作是一般市场主体之间的交易行为是不妥当的。[30]关于行政收费最高层次的规范性文件是国务院颁布的一个行政法规，即《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》，最新的一个规定是《行政事业性收费标准管理暂行办法》，由国家发展改革委员会和财政部制定的，2006年7月1日执行。
如《居民身份证法》第20条规定：公民申请领取、换领、补领居民身份证，应当缴纳证件工本费。省物价局、省财政厅核定该收费是事业性收费，并不能改变征收堤防维护费是行政性收费的性质。再从我国的立法来看，尽管2000年3月15日全国人大发布的《立法法》没有对行政收费方面的制度做出规定，但是，该法规定有关财政、税收方面的基本制度只能制定法律(《立法法》第8条第8项)，行政收费应该是比税收更严格的一项制度，既然有关税收的制度必须经由法律制定，那么，有关行政收费的规定更应通过法律去规范。但是，在一些地方立法中，中央立法限定的行政性收费的范围被扩大了。
(2)以可能利用既有公有公共设施为前提。[5][德]沃尔夫等：《行政法》(第1卷)，高家伟译，商务印书馆2002年版，第489页。上述观点的不妥之处在于：没有看到特许本身所具有的规制功能。[35]四川省金堂县人民法院《行政判决书》([2001]金堂行初字第11号)。
经营性的建筑物按用地临路长度每侧每米收取道路改造受益费1000元。以上两种行政收费的目的在于抵消行政机关或者事业单位所支出的行政成本，属于补偿特别支出的行政费用。
[23]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》(第5版)，北京大学出版社、高等教育出版社2011年版，第269页。如《行政强制法》第51条第2款规定：代履行的费用按照成本合理确定，由当事人承担。
这里的过闸费即为使用费。如2009年《山东省行政性事业性收费管理条例》第3条规定：行政性收费是指国家行政机关或国家授权行使行政管理职能的单位，实施社会、经济、技术和自然资源管理或监督，依照国家法律、法规收取的费用。因获得特许人拥有了特别的市场地位，故特许费具有平衡市场经济地位的功能，否则，特许可能会破坏市场经济自由竞争规则。本单位无力治理的，由水行政部门治理，治理费用由造成水土流失的企业事业单位负担。对此，萧文生教授解释说：收取规费的正当性在于，国家资源之使用仅有利于特定个人或群体时，基于平等原则之要求，此项费用不应由全民负担，而应由该特定人或群体以等价或相当分担的原则支付之。[24]世界银行：《1998年世界发展报告》，中国财政经济出版社1989年版，第79页。
这可能是最早关于行政收费的规定。但是，行政收费的目的不是为了盈利，也不是为了增加政府财政收入，而是对特定支出的行政成本的一种补偿方式，其目的是为了实现受益者与未受益者之间的公平或者为了提高自然资源、公共设施的使用效率。
[33]《行政许可法》第58条第1款规定：行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用。如《黑龙江省收费许可证管理办法》第2条规定：本办法适用于本省行政区域内实施收费的国家机关、事业单位、非企业组织以及代行政府职能实施行政事业性收费的其他单位(以下统称收费单位)。
区水电局根据国务院(85)94号文件第十五条的规定以及省政府(86)31号文件所确定的收费标准收取堤防维护费是依法进行的，区水利水电局的处理决定适用法律正确，应予维持。[28]参见《行政许可法》第12条第2项。
造成损失的，应当赔偿。[11]这种观点把行政收费纳入了行政征收，[12]与《宪法》规定的征收发生冲突。城市公益设施不征收道路改造受益费。这一办法首次确立了罚没财物和追回赃款赃物全额上缴国库的财政制度。
这种区别是有实际意义的。把行政收费简单地理解为是行政相对人支付的行政成本费用，与行政收费制度的要旨不合。
五、结语 现代国家在征税之外并非不可以行政收费，问题在于行政收费的合法性，甚至还可能涉及合宪性问题，毕竟它影响到了行政相对人宪法上的基本权利。又如《生猪屠宰管理条例实施办法》第32条规定：发放生猪屠宰证、章、标志牌，可以依据国家有关法律法规规定收取工本费。
但是，这种有偿性并不存在于特定关系之中，故它没有排它性，即别人也可以同时享受这种有偿性。(一)征税 通说认为，税具有强制性、固定性和无偿性三个特征。
这一规定在行政处罚领域中建立了统一的罚款收缴分离制度。如《国防动员法》第55条规定：任何组织和个人都有接受依法征用民用资源的义务。行政机关在行政过程中为特定事项支出的劳务费是否属于工本费，尚无明确的法律依据。行政收费与收税有其共同的特征，两者都是行政主体凭借行政权力强制取得相对人财产所有权的行政行为。
早在1991年国家物价局、财政部《关于审定行政事业性收费的若干问题的通知》(价费字[1991]216号)第5条规定：国家法律、行政法规、省级地方性法规以及国务院、省级人民政府批准制发的证件、牌照，有经费来源的不准收费。交叉口(或广场)半径100米范围内的征收标准为：非经营性的建筑物按用地临路长度每侧每米收取道路改造受益费1000元。
在制定法上，行政收费通常被表述为行政事业性收费，它与上述行政法学理上表述的行政收费在内容上相距甚远。[9]肖子策：论行政收费，载《中央政法管理干部学院学报》1999年第4期。
行政收费法依据的核心问题是行政收费的设定。[10]行政收费作为国家行政征收的一种形式，是凭借国家强制力而进行的一种活动。